時代に翻弄される人たち

(これは、平成27年6月29日に開催された静岡県司法書士会は浜松支部の人権委員会で当事務所代表の古橋清二が発表したものを文字おこししたものです)

 

Ⅰ はじめに

 今日は、発表の機会をいただき、ありがとうございます。
 判例解説ということですので、平成26年7月18日、最高裁で永住外国人の生活保護受給権に関する判決がありましたので、それを紹介したいと思います。
 
ただ、この判決の意義を考えていくためには、外国人の方々が、どのような在留資格で日本に暮らしているのかということを理解する必要があると思います。
 
そこで、本日の発表としましては、まずはじめに、浜松でたくさん暮らしている日系ブラジル人と、在日朝鮮人の方々が、日本に定住している経緯について理解したいと思います。実は、発表の大部分はこの部分になります。
 
そのうえで、先ほどの最高裁判決をご紹介し、最後に私の思うところを述べてみたいと思います。

 

  (1)海外移住者とその子孫達

 私が外国人の問題に関心を持ったきっかけは、明治時代に払い下げを受けた50名ほどの共有名義の土地の相続登記の依頼です。その土地は、現在はあるリゾート施設の中に存在していた池だったわけですが、もともとは地域の農業用水の池として使われていたようです。
 
「50名の共有」と言いましたが、その50名というのは払下げ当時の登記簿上の人数でありまして相続登記がほとんどなされていない状態でした。しかし、実際には、2代、3代、4代と相続が発生しています。その土地を、リゾート施設が買い取るということになったのですが、登記簿上のそれぞれの登記名義人の相続手続きを進めるところから作業を始めたわけです。
 
すると、驚いたことに、相続人のうち何人かは、大正時代や昭和初期にブラジルやアメリカなどに渡ってそのまま海外で亡くなっているというような事例が出てきたのです。

yjimage 戸籍で相続関係を調査しているわけですが、地元に暮らしている子孫の方々からお話を聞くと、例えば、ブラジルに渡った方については、大正時代に18歳という年齢で、一人でブラジルに渡ったというのです。
 
もちろん、大正時代ですから飛行機などありません。ブラジルに行くと言っても、おそらく船に何十日も乗って、無事にブラジルに到着する保証もなく、もう日本に帰ってくることはできないかもしれないという覚悟で出かけたのだろうと思います。
 
しかも、18歳という年です。「どうしてそんなリスクを負って、18歳という若者が異国に行かなければならなかったのか」ということ。その衝撃は鮮明に残っています。

 子孫の方にその疑問をぶつけてみたところ、「きっと貧しかったんじゃないの」という程度の答えしか返ってきません。当地は今でも農業地帯で、「昔は牛なんかといっしょに寝ていたぐらい貧しかったらしいよ」と言うのですが、そうした人たちがどんなことがきっかけでブラジルに旅立ったのか、理解できませんでした。

 私の暮らしている浜松市は、日系ブラジル人がたくさん来ていますが、そういう人たちのおじいさん、おばあさん、ひいおじいさん、ひいおばあさんが、そういう時代にどんな思いでブラジルに渡ったのか、その疑問は、いつも心のどこかに引っかかっていました。
 
最近、ブラジル移民に関する本を何冊が読みましたが、なかなか私の疑問を解消してくれるような本に出会うことはできませんでした。しかし、北杜夫さんの「輝ける碧き空の下で」という本に出会い、「やっぱりそうだったのか」という確信を得たのです。

 この本によりますと、第1回のブラジル移民は明治41年の笠戸丸という船で、791名の移民がブラジルに渡ったとのことですが、このように書いてあります。

「作次郎、(作次郎というのはこの本の登場人物ですが)作次郎自身は叔父叔母のたっての希望だけでこの旅路に加わったわけではない。皇国植民会社、(皇国植民会社というのはブラジルへ移民を送り込むために作られた会社のようです)皇国植民会社の移民周旋人が彼の村にきたとき、彼は叔父と一緒に小学校の一教室の中にその話を聞きに行った。そのへちまのように顔の長い貧相な男がいかに雄弁をふるったことか。ブラジル、それは狭い日本に比べて巨象ほどに大きく広い国である。その肥沃した大地、そこには「金のなる木」コーヒーに実がたわわになっている。一日の一家の労働賃は、人数が多ければ九円から十円にはなるのだ。<中略>この困窮した日本の土地にしがみついて一体何になろう。皆さま方の決意により、その前途は洋々として開けるのである」

yjimage2そして、こうも書いてあります。

「移民たちはまだ見もせず体験もせぬブラジルの生活に、早くもこのような夢を抱き、託していたのである。折からの不況の中にあって、多くの者が家田畑を売り、或いは抵当にして高利の金を借りてきた者も多かった。一刻も早く金を儲けねばならぬし、そのため「金のなる木」コーヒーを目指して地球の裏側へまで行く決心をした人々であった」

 どうですか。当時の日本の不況に悲観して、どれだけの夢を抱いてブラジルに渡ったのか、その思いが伝わってきます。しかし、ブラジルに渡った日本人が、その後、どれだけ苦労を背負わされることになるのか、皆さんご存じだと思います。

 さて、一方で、現在、日系ブラジル人がたくさん日本に暮らしているわけですが、どうしてそういうことになったのか、法制度を見てみたいと思います。
 
日本国籍を有しない外国人が、日本に在留するためには、在留資格を持っていることが必要とされています。
 
出入国管理法(正式には「出入国管理及び難民認定法」)は、在留資格として27種類を定めていますが、そのうち23種類については、在留者の日本における活動を、たとえば、「芸術」であったり、「教育」であったり、「留学」であったりと、制限をもうけています。
 
残りの4種類は、日本における活動は制限されていません。その4種類とは、「永住者」、「日本人の配偶者等」、「永住者の配偶者等」、「定住者」の4つです。

 日本政府は、外国人の在留について、労働者の分野では、専門的な技術分野に限って受け入れをしており、単純労働を目的とした在留は認めていませんでした。
 
ところが、昭和時代後期の好景気によって製造業の生産拡大や建設業界が活況を呈することになります。その一方で、「3K」という言葉に代表されるように、若者の労働者が単純労働に就職しないという現象が起きていきます。
 
そこで、平成2年、一部の外国人に単純労働を認めたわけです。その外国人が日系人というわけですが、これは、法律改正ではなく、法務省の告示(出入国管理及び難民認定法第七条第一項第二号の規定に基づき同法別表第二の定住者の項の下欄に掲げる地位を定める件(平成2年法務省告示第132号))という形で実質的な改正が行われたのです。

 お手元に「日本での活動に制限のない在留資格」という表がありますが、その中に「定住者」という欄があります。その定住者として日系の方々を入れたわけです。その「定住者」は日本での活動に制限がないわけですから、単純労働もすることができるということになります。
 
法務省の告示(出入国管理及び難民認定法第七条第一項第二号の規定に基づき同法別表第二の定住者の項の下欄に掲げる地位を定める件(平成2年法務省告示第132号))をご覧になってください。

 「出入国管理及び難民認定法第7条第1項第2号の規定に基づき、同法別表第二の定住者の項の下欄に掲げる地位であらかじめ定めるものは、次のとおりとする」となっています。そして、三号を見ますと、「日本人の子として出生した者の実子であって素行が善良であるものに係るもの」となっています。つまり、日系二世です。

 また、四号は、「日本人の子として出生した者でかつて日本国民として本邦に本籍を有したことがあるものの実子の実子であって素行が善良であるものに係るもの」となっています。これは日系三世ですね。

 5号のハを見てみますと「第三号又は前号に掲げる地位を有する者として上陸の許可、在留資格の変更の許可又は在留資格の取得の許可を受けた者で一年以上の在留期間を指定されている定住者の在留資格をもって在留するもの(この号に該当する者として上陸の許可を受けた者で当該在留期間中に離婚をしたものを除く。)の配偶者であって素行が善良であるもの」となっています。これは、配偶者も定住者と認める規定です。

 少し飛んで、6号のハでは、「第三号、第四号又は前号ハに掲げる地位を有する者として上陸の許可、在留資格の変更の許可又は在留資格の取得の許可を受けた者で一年以上の在留期間を指定されている定住者の在留資格をもって在留するものの扶養を受けて生活するこれらの者の未成年で未婚の実子であって素行が善良であるもの」としています。

 つまり、これらの規定により、日系人は家族単位で定住者と認めるということなんですね。話は少し戻りますが、明治から始まったブラジルへの移住ですが、移民会社とサンパウロ州との間で当時結ばれていた日本移民輸送に関する契約の中に、「移民は農業に適し、三人ないし十人より成る家族単位のこと」という条項があったようです。これを「移民は単純労働に適し、家族単位であること」と読み替えると、国の思惑というのは、いつの時代の変わらないんだな、と思います。

 さて、こうして、平成2年の告示により日系人の家族には活動目的を定めずに定住を認めることとなったことから、ブラジルを中心にたくさんの日系人が日本に定住し、単純労働に従事するようになったわけです。

 この告示から25年が経過しますが、いまでも日系人は日本の社会に溶け込んではいないように感じますし、ある意味では差別的な扱いをされているかもしれません。リーマンショックなど、日系人に大きな影響を及ぼした経済的な変動もありましたが、日本で育った子供達が日本語しか話せないために母国に帰ることができない人たちもたくさんいるわけです。そうした人たちは、日本で差別的な扱いを受けながら生きていくしかないわけです。

 でも考えてみれば、そうした日系人の先祖達がどうしてブラジルなどに渡ったのかということを考えると、まさに時代に翻弄されているとしか言いようがないと思います。

 

  (2)強制的に日本国籍となって連行された人たちと日本国籍の喪失

 次に、在日朝鮮人の方々について、歴史的な経緯を確認してみたいと思います。

 約100年前の1910年に、日本は「韓国併合に関する条約」を結び、朝鮮半島を実質的な植民地にしました。その際、朝鮮の人たちに強制的に日本国籍を付与したわけです。そうやって日本国籍を強制的に付与された人たちが、さまざまな理由により日本国内に移り住むようになり、また、戦時中の労働力として強制的に連れてこられた人たちもあったようです。

 いずれにしても、日韓併合による日本の統治は第二次世界大戦の敗戦により終了します。昭和27年のサンフランシスコ講和条約によって日本が主権を回復するわけですが、条約締結の直前に、「平和条約の発効に伴う朝鮮人、台湾人等に関する国籍及び戸籍事務の処理」という通達(昭和27年4月19日民事甲第438号民事局長通達)が出され、朝鮮人に対し強制的に日本国籍を離脱させたわけです。

yjimageOBHMV5KN 日本国籍を喪失したまま朝鮮人が日本に在住しているということになると「不法滞在者」になってしまうわけですから、その後、在日朝鮮人の方々の在留資格について二転三転するわけですが、現在では、「特別永住者」として、日本に永住することが認められるようになったわけです。

 特別永住者を定めた現在の法律は、「日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法」というものですが、この法律により、昭和27年のサンフランシスコ講和条約の直前に出された通達により国籍を離脱されられた人たちや、その子孫は、特別永住者として日本に永住できることとなっているわけです。

 このように、特別永住者というのは、戦争の影響を多く受けて、一旦は日本国籍が与えられたものの、法務省の一片の通達により日本国籍を離脱されたれ方々や、その子孫であるわけです。

 以上のとおり、日系ブラジル人や在日朝鮮人の方々は、時の政府の様々な思惑によって在留資格が与えられている人達なんです。

 

Ⅱ 平成26年7月18日最高裁判所第2小法廷判決(永住外国人と生活保護受給権)

  それでは、本題であります平成26年7月18日の最高裁判決をみてみたいと思います。四角の中に判決の概要が書いてありますので読んでみたいと思います。 

永住者の在留資格を有する外国人である被上告人の生活保護法に基づく生活保護申請却下処分の取消し等を求めた訴訟で,第1審が請求棄却,原審である控訴審が請求認容(保護申請却下処分の取消し)をしたのに対し,上告した事案。

上告審は,生活保護法1,2条の適用対象の「国民」は日本国民を意味し,外国人は含まれない。同法上の保護に関する規定を一定の外国人に準用する法令は存在せず,外国人に適用又は準用されると解すべき根拠は見当たらない。厚生省の「生活に困窮する外国人に対する生活保護の措置について」の通知は,行政庁の通達で,同通知を根拠に外国人も保護の対象になり得るとは解されないとして,本件却下処分を適法とし,原判決の上告人敗訴部分を破棄し,被上告人の控訴を棄却した事例

  ということです。

 まず、冒頭に「永住者の在留資格を有する外国人である被上告人」とあります。まず、「永住者の在留資格を有する外国人」とはどのような外国人を言うか、ということです。これには、大きく分けて「一般永住者」と「特別永住者」の2種類があります。

 まず、「一般永住者」ですが、「在留資格」というのは、先ほど日系ブラジル人のところでお話ししましたように27種類あるわけですが、その中のひとつに「永住者」というものがあります。これは、特別永住者に対して「一般永住者」と呼ばれています。

出入国管理及び難民認定法22条を見てみますと、次のように規定しています。

 在留資格を変更しようとする外国人で永住者の在留資格への変更を希望するものは、法務省令で定める手続により、法務大臣に対し永住許可を申請しなければならない。
 2 前項の申請があつた場合には、法務大臣は、その者が次の各号に適合し、かつ、その者の永住が日本国の利益に合すると認めたときに限り、これを許可することができる。ただし、その者が日本人、永住許可を受けている者又は特別永住者の配偶者又は子である場合においては、次の各号に適合することを要しない。
  
一 素行が善良であること。
  
二 独立の生計を営むに足りる資産又は技能を有すること。

 この規定を受け、法務省から「永住許可に関するガイドライン」というものが出ていますが、それを見ますと、例えば、罰金刑や懲役刑などを受けていないこと、納税義務等公的義務を履行していることといったものがあります。
 
また、在留期間については、原則として10年在留していることとされていますが、その特例として、「定住者」の在留資格で5年以上継続して在留している場合も永住者への変更を認めているようです。ですから、さきほどお話ししたような、定住者の在留資格で在留している日系人は5年以上継続して在留していることで「永住者」の在留資格に変更することができるわけです。

 一方、「特別永住者」は、「出入国管理及び難民認定法」ではなく、「日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法」で認められているもので、その経緯については先ほどお話ししたとおりです。

 判決では、こうした「永住者の在留資格を有する外国人」は、生活保護法の適用対象の「国民」にはあたらないとしているわけです。

 条文を確認しておきたいと思いますが、生活保護法1条は、「この法律は、日本国憲法第二十五条 に規定する理念に基き、国が生活に困窮するすべての国民に対し、その困窮の程度に応じ、必要な保護を行い、その最低限度の生活を保障するとともに、その自立を助長することを目的とする。 」としています。
 
また、2条は「すべて国民は、この法律の定める要件を満たす限り、この法律による保護(以下「保護」という。)を、無差別平等に受けることができる。」としています。今回の最高裁判決は、これらの「国民」には、「永住者の在留資格を有する外国人」は含まれないとしているわけです。

 でも、皆さんご存じのとおり、実際には、外国人であっても生活保護を受けている例はたくさんあるわけです。

 これは、昭和29年5月8日付厚生省社会局長通知によって認められているからです。この通知の一部を読んでみますと、「生活保護法第1条により、外国人は法の適用対象とならないのであるが、当分の間、生活に困窮する外国人に対しては一般国民に対する生活保護の決定実施の取扱に準じて左の手続により必要と認める保護を行うこと」とあります。この一片の通達によって外国人が生活保護を受けているのが現状です。

 この判決では、この通知は、外国人には生活保護法が適用されないことを前提にしているのであって、その後、生活保護法の適用対象に外国人を含める改正がなされていないのであるから、生活保護法の「国民」には外国人を含まないという結論を導き出しているわけです。

 外国人が生活保護法の適用対象ではないとしても、実際に生活保護を受けているのであるから問題ないのではないか、という考え方もあるかもしれませんが、このように一片の通知によって生活保護を認められているだけですから、非常に不安定な状態であるということができると思います。実際に、平成2年の入管法改正の際に、厚生省は口頭の指示で、昭和29年通達の対象を永住者や定住者に限定して、不法滞在者を含むそれ以外の外国人には扶助しないというように、取り扱いを簡単に変更してしまっています。

 また、外国人が生活保護法の適用対象になっていないということは、生活保護を受給する権利が認められていないということです。そうしますと、仮に保護が認められない場合に、不服申し立てや法的救済が困難であるということになります。この点につきましては、森川清弁護士が月報司法書士の2015年5月号で解説をされています。

 

Ⅲ 憲法との関係

 さて、生活保護法の「国民」には外国人を含まないということですが、憲法に定める「国民」に外国人は含まれるのか、という問題があります。
 
憲法25条1項では「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。」としていますが、この「国民」に外国人が含まれるか、ということです。

 この点については皆さんご存じのとおりだと思いますが、学説はいろいろあるようですが、昭和53年10月4日の最高裁判決、いわゆるマクリーン事件判決があります。
 
この事件は、日本における在留外国人の政治活動の自由と在留許可をめぐる事件であったわけですが、その中で次のように示しています。

「憲法第三章の諸規定による基本的人権の保障は、権利の性質上日本国民のみをその対象としていると解されるものを除き、我が国に在留する外国人に対しても等しく及ぶものと解すべきであり、政治活動の自由についても、我が国の政治的意志決定又はその実施に影響を及ぼす活動等外国人の地位にかんがみこれを認めることが相当でないと解されるものを除き、その保障が及ぶ」

 つまり、基本的人権の保障は、原則として外国人に及ぶとしているわけです。生活保護制度について考えてみれば、その性質上、「日本国民のみを対象としている」と解釈する必要はないと思いますし、外国人に生活保護を認めることが相当でないと解釈することもできないと思います。
 
ちなみに、国民年金や児童手当については、既に国籍に関する条項が撤廃されているようです。また、国民健康保険についても、外国人には適用しないという条項が廃止されているようです。このあたりは、先ほど紹介した森川弁護士の論文に紹介されています。

 そうしますと、外国人を生活保護の適用対象にしない現在の生活保護法を外国人にも適用するように改正することを怠っているのは立法の不作為ではないかというように考えるわけです。

 なお、今回の発表を準備するためにインターネットでいろいろと情報収集をしていると、外国人に対する生活保護は打ち切るべきだという政治色の強い請願なども多く行われているようです。しかし、私たち法律職としては、まず、憲法からどのように解釈するべきかをきちんと考えてみる必要があるのではないかと思います。それに加えて、「外国人」といっても、多くは、日系ブラジル人であったり在日朝鮮人などであるわけです。そうした人達が、現在日本で暮らしている歴史的な経緯を考えた場合、単に「外国人」というくくりで判断してはいけないという複雑さがあるのではないかと思った次第です。

以上、つたない内容となりましたが、これで発表を終わらせていただきます。